陈振羽：焕新门户枢纽、激活城市动能 建设站城融合的高品质活力街区——《关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》政策解读
2026-11-02 作者：创始人 来源：创始人 浏览：
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中央城市工作会议提出，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。为贯彻落实中央城市工作会议部署，住房城乡建设部、工业和信息化部、财政部、交通运输部、商务部、国务院国资委办公厅联合印发《关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》（以下简称《意见》），按照主导功能将老旧街区划分为老旧厂区、老旧商业街区、老旧生活街区、老旧交通枢纽及周边街区等类型，分类明确改造提升任务。老旧街区是城市存量空间更新中民生关切度和改造紧迫度都较高的区域，也是当前更新工作的重点对象之一，推动老旧街区改造提升，是补齐设施短板、完善城市功能、延续历史文脉、激发发展活力的重要举措。在四类老旧街区中，老旧交通枢纽及周边街区是联动范围较广、涉及核心要素类别较多的一类：从对象上看，老旧交通枢纽既包括仍在运行的老旧火车站、汽车站、地铁站、公交场站、航运码头等交通枢纽设施，也包括已经退出交通功能的场站、线路和服务区等附属设施；从空间上看，周边街区是指在交通、物权、事权、历史发展、空间要素等方面与交通枢纽相互交织、需要联动更新、融合发展的一个或多个街区。这类地区一头连着城市交通体系，一头连着居民日常生活，权属主体多元、功能业态复合、利益诉求交织，必须坚持系统观念，以融合发展破解更新难题。把握更新契机，深刻认识老旧交通枢纽及周边街区融合发展的重要意义老旧交通枢纽是城市对外沟通交往的门户，是城市发展中的重要锚点。此类设施多建于特定历史时期，长期承担城市对内对外交通的核心功能，是城市空间拓展与经济发展的原始起点，至今仍深嵌于城市核心地段，兼具优越的地理区位与交通可达性，承载着城市成长发展的集体记忆。与此同时，老旧交通枢纽及周边街区也是城市问题集中、矛盾交织的地区。随着交通出行模式转变与设施运力迭代，站房建筑风貌陈旧、功能空间逼仄、服务设施标准低下，周边街区交通组织紊乱、基础设施薄弱、房屋破败、用地低效，铁路、道路对城市空间形成切割，整体运行效率与服务品质已远落后于城市发展水平，亟须开展系统性更新。各类实践已经证明，融合发展能够系统性破解上述问题。2024年以来，住房城乡建设部会同中国国家铁路集团有限公司在无锡、沧州、洛阳、九江、西安等地组织开展老旧火车站与周边街区统筹实施更新改造试点，无锡市通过城市体检锚定更新任务、城市设计统筹项目实施、土地置换破解路地权属障碍，洛阳市制定老火车站片区策划方案，通过项目打包、统筹实施，争取政策性金融支持，形成了一批可复制可推广的经验。近年来住房城乡建设部城市更新典型案例和政策经验中，西安市将废弃的红旗铁路专用线改造为贯通城区的红旗铁路公园，保留铁轨、龙门吊等工业遗迹，同步疏通交通梗阻、织补便民服务设施；合肥市依托骆岗机场旧址建设骆岗中央公园，完整保留机场跑道改造为梦想大草坪，将老航站楼活化为城市建设馆，蝶变为城市生态地标和公共活动中心；南京市将停运的汉中门长途汽车客运站纳入城市更新试点，保留既有建筑改造为“金智里”数智健康创新园区，实现老旧汽车客运站向产业活力街区的转型。这些实践表明，推动老旧交通枢纽及周边街区融合发展，能够系统破解功能衰退、空间割裂、用地低效等复合问题，有效激发城市活力，塑造城市新门户、新客厅。聚焦站城融合，推进老旧火车站、汽车站与周边街区一体化改造提升《意见》提出要实施老旧火车站、汽车站等交通枢纽设施与周边街区的整街连片一体化改造提升。着力打通交通堵点。系统打通枢纽片区断头路，增设跨铁、跨路、跨河通道，消除对外衔接瓶颈，加密次支路网，构建级配合理、高效集散的微循环系统，扭转枢纽地区“可达而不可通”的困局。着力改善客运服务设施。推进站房空间与设备系统现代化改造，优化候乘空间、通行空间组织，同步更新暖通、照明、无障碍及智能化管理设施，使枢纽环境从低效昏暗转向敞亮、安全、智能的人本化场景。着力完善功能布局。跳出单一交通容器的传统定位，通过混合功能植入与用地兼容性调控，主动响应市民和旅客对商业服务、商务办公、运动休闲、生态文化等复合功能的新需求，推动枢纽地区从“过境之地”向“目的地”转变。着力盘活低效用地。全面开展更新资源调查与潜力研判，精准识别闲置楼宇、废弃厂房、低效场站等存量资源，通过用途转换、复合利用等政策工具推动再开发，驱动站城一体与产业能级跃升。《意见》指出要加强轨道交通场站与周边片区功能复合利用，推动轨道交通与城市功能有机融合。推进地上地下一体化改造，优化交通换乘系统是立体复合利用的基础。按照“缩短距离、减少高差、优化路径”原则，通过垂直电梯、空中连廊与清晰标识系统，将轨道交通与常规公交、出租车、非机动车等高效衔接，压缩换乘距离与时间，改变露天站前人车交织的低效状态。深化站点周边基础设施、公共服务设施、产业设施等改造更新是街区价值转化的关键。统筹开发地下空间，将停车、商业、下沉广场与地下步行网络整体设计，构建立体化、全天候、连续舒适的慢行连通体系；在站点步行可达范围内精准布局教育、文化、医疗、康体等公共服务设施，混合布局商业服务与社区配套，使通勤人流自然转化为消费流与交往流，让交通中心同步升级为生活服务中心，塑造全时段活力。《意见》明确对不再承担交通功能的场站、线路和服务区等附属设施，根据实际需求开展既有建筑和场地设施的改造利用。改造利用要坚持尊重历史、保护优先。先开展历史价值评估，明确保护等级与对象，对具有历史记忆与工业美学价值的站房、站台、轨道、构筑物等，按照真实性、完整性原则进行修缮加固，留存城市发展的集体记忆。坚持需求导向，植入新产业、拓展新功能，助力产业升级和服务提质。因地制宜立足片区人口结构、产业基础和市场需求分类施策，将空旷站台转化为周末市集与露天剧场，将废弃铁轨线改造为线性公园与慢跑绿廊，将大跨度站房仓库更新为博物馆、美术馆、运动场馆、科创办公等，将交通文化遗产、工业文化遗产与绿色生态、文化生活、办公科研等有机联通融合，推动废弃交通设施从城市“负资产”转变为产业升级的新空间、服务提质的新载体。老旧交通枢纽及周边街区权属关系复杂、协调主体多元、投资规模巨大，必须依靠政策机制创新凝聚合力。深化路地合作、轨交合作，推动不同能级产权主体积极参与更新。针对交通设施用地与周边城市建设用地交错分布、审批管理层级错位等难题，应建立专门的协商沟通机制，探索土地归集整合路径，协调建设投资意向，推动权责划定，破解更新难点；统筹推进场站更新与周边片区综合开发，构建综合开发溢价回收机制，让铁路、轨道等产权主体变为城市更新“合伙人”。用足用好土地、资金等各类政策。用活空间复合利用正负面清单、用途转换过渡期、低效用地再开发、差别化地价计收、不动产登记等支持政策，充分释放存量空间价值；统筹争取中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券和各类专项奖补资金，深化与政策性银行、商业银行的中长期贷款和银团贷款合作，形成与更新项目“重投入、长周期”特征相匹配的资金保障体系。用好各部门政策引导。加强部门协同，如交通运输部《关于加快推进汽车客运站转型发展的通知》《进一步促进邮轮运输及旅游服务发展若干措施的通知》、商务部《关于促进铁路与旅游融合发展扩大服务消费的若干措施》、文化和旅游部《文化和旅游与民航业融合发展行动方案》等政策文件，形成市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局，为项目落地提供坚实制度保障。老旧交通枢纽及周边街区融合发展，是老旧街区改造提升中联动力强、综合效益显著的任务类型。坚持体检先行、规划引领，坚持分类施策、站城融合，坚持保护传承、活化利用，坚持机制创新、政策协同，让沉寂的城市原点重焕生机，成为连接过往与未来、承载市民美好生活的高品质城市客厅，为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市提供坚实支撑。
