欧盟城市绿色基础设施简述及对我国的启示

欧盟空间观测网(ESPON)于2020年5月发布了《城市绿色基础设施》报告。报告指出，绿色基础设施由相互关联的绿色和蓝色空间（如公园、行道树、绿色屋顶、河流等）组成，它们为城市地区保护和支持生态与文化功能的完整性提供了解决方案，促进城市更加绿色和可持续发展。近些年来，随着我国城市化进程的加快，在经济社会快速发展的同时也造成了比较严重的生态和环境负面效应。因此，借鉴欧盟成熟的绿色基础设施建设经验，对于我国绿色基础设施建设，以及城市可持续发展和生态文明建设具有十分重要的意义。本文对欧盟绿色基础设施的定义和意义、状况、建设的影响因素、实施绿色基础设施的主要工具、实施案例等方面进行总结，并对我国城市绿色基础设施用地情况与欧盟城市绿色基础设施用地进行了对比研究，对我国城市绿色基础设施建设提出建议，从而促进我国城市绿色基础设施建设。

1 绿色基础设施定义和意义

在过去的几十年里，绿色基础设施在空间规划、政策和研究方面的运用越来越广泛。不同地区绿色基础设施内涵有所差异，欧洲一般是指基于自然的，由自然区域和绿道、公园等半自然区域组成，为人类社会提供生态、经济和社会效益，保障人民生活质量的空间网络。在城市地区，绿色基础设施可以由绿色和蓝色的空间组成，如公园、行道树、绿色屋顶和河流等。英国和德国在绿色基础设施方面研究较早，英国于2009年出台《绿色基础设施导则》，其绿色基础设施由城市及城市周边区域的绿色开放空间组成，强调绿色开放空间的数量、质量、连接度，以及为人们提供的经济与生态效益。德国于2017年出台《联邦绿色基础设施概念规划》，明确提出德国绿色基础设施规划是以自然保护区、国家自然文化遗产、特殊生态功能区（河漫滩、海洋、城市居民点等）为基本对象，以实现自然生态环境保护和生态系统服务提升为终极目标的可持续工具。

2020年9月14日，中欧双方会晤，指出要打造中欧绿色合作伙伴，建设性参与全球应对气候变化和保护全球生物多样性多边进程，为推动全球可持续发展作出贡献。绿色基础设施建设便是合作的一大契机，其合理布局可以增加城市的防洪能力，改善热岛效应，促进生态系统的恢复，直接推动城市的可持续发展。

2 中欧城市绿色基础设施建设比较

2.1欧洲城市绿色基础设施

ESPON“绿色基础设施：为促进国土发展，加强生物多样性和生态系统服务”项目，运用欧洲哥白尼计划提供的土地覆盖／土地利用城市地图数据集，对城市核心区（包括通勤区）的绿色基础设施进行了评估，其中包括所有可用的绿色和蓝色空间。

城市绿色基础设施评估结果表明，许多欧洲城市（包括通勤区）绿色空间占比较高，拥有80%以上的绿色空间。从地域空间上看，英国、比利时、荷兰、卢森堡、德国和欧洲东北部（波兰和波罗的海国家）城市核心区绿色空间占比较低，西班牙和斯堪的纳维亚城市核心区绿色空间占比较高。

本研究为了分析城市腹地在提供绿色空间方面的重要性，计算了城市核心区内的绿色空间份额与通勤区中的绿色空间份额的比率。1.0表示城市核心区和通勤区拥有相同的绿色空间份额；低于1.0表明，通勤区的绿色空间份额比城市核心区多；高于1.0意味着城市核心区的绿色空间份额比通勤区多。

总的来说，欧洲城市周围的绿色空间比城市核心区更多。大约100个城市，城市核心区的绿色空间份额等于通勤区份额值，意味着绿色空间分布较为均匀。城市核心区的绿色空间份额超过1.0的城市大多数在英国和西班牙。

2006-2012年，欧洲多数城市的绿色空间较为稳定或者有所减少。其中，中欧和欧洲西北部（尤其是比利时、德国和英国以及阿尔卑斯山地区），东欧和南欧国家以及荷兰、芬兰的绿色空间减少的比例很大。西班牙城市潘普洛纳(—7.8%)和赫塔菲(—7.6%)的城市绿色空间减少幅度最大，法国索菲亚安提波利斯自治区减少幅度也达到了-7.6%。只有三个城市的绿色空间增加：葡萄牙法罗(3.3%)、法国尼斯(2.3%)和荷兰卡佩勒·阿登艾瑟尔岛(0.7%)。东欧地区城市绿色空间面积下降的最可能原因是，东欧国家加入欧盟后，经济发展导致城市化加速；而南欧地区城市绿色空间面积下降的最可能原因是，旅游业增长带动城市化发展，建设占用越来越多的绿色空间。

2.2我国典型城市绿色基础设施

由于数据可获得性问题，本文选取我国省会城市和副省级城市（共计35个城市）的绿地指标来表征我国城市绿色基础设施的情况。数据来源于《中国城市建设统计年鉴》，绿地数据包含公园绿地、防护绿地和广场用地，较欧盟绿色基础设施数据范围偏小。结果表明，我国主要城市建成区内绿地占比普遍较低。2018年，35个城市绿地占比均在30%以下。其中，超过20%的仅有西宁和郑州；占比10%-20%的有18个城市，5%-10%的有13个城市，石家庄和广州绿地占比低于5%。

从2012-2018年变化情况看，绿地占比增加的有17个城市，其中西宁和西安增长最多，均超过10个百分点，总体来看，我国西部城市增加较多。绿地占比减少的有18个城市，其中，石家庄减少达到14.7个百分点，主要是由于石家庄绿地面积减少的同时，建成区规模急剧扩张造成的。

3 欧洲城市绿色基础设施建设的影响因素

ESPON“绿色基础设施：为促进国土发展，加强生物多样性和生态系统服务”项目调查表明，实施绿色基础设施建设的最大推动因素是利益相关者就共同目标和综合规划达成一致的战略愿景，并在治理层面上做出政治承诺。绿色基础设施建设需要空间，可能会增加土地利用竞争，导致原住民由于生态化过程而流离失所。

保护和恢复绿色与蓝色空间的基本前提之一是掌握现有绿色基础设施及其环境质量现状。现状调查是实施绿色基础设施规划与建设的基础。绿色基础设施与空间规划的融合，不仅考虑传统保护生态环境的方法，更要充分认识到生态系统服务功能和价值实现路径，提高国家政府、地方政府或私营部门等利益相关者对在规划和决策中使用绿色基础设施经济估值方法的认识。

4 欧盟实施绿色基础设施建设的主要工具

4.1融资

绿色基础设施融资主要有两种方式：一是财政现有资金或政府贷款和收入，包括公共预算、赠款和捐款、产生收入的金融工具（土地销售或租赁收入、税收等）、“绿色融资”等；二是地方政府通过激励利益相关者或刺激私人企业进行融资，包括以市场为基础的工具（收费、税收优惠、补贴、生态系统服务转移支付等）、改善商业区和工业区环境的绿色基础设施项目、设立捐赠基金、建立公私伙伴关系用于绿色基础设施的交付和维护、设立循环基金（利用提取偿还资金中的贷款或不断流动的财政捐款）、社区资产转移（如长期租赁获取资金）等。

4.2地理信息

地理信息是实施绿色基础设施纳入空间规划的有力工具。战略环境影响评价是基于欧盟指令的环境评估工具，其目的是将环境评估纳入战略、计划和方案中，应对环境、社会和经济发展问题，提高土地利用效率，缓解气候变化和生物多样性丧失等长期环境挑战，保证国家和地区的长期可持续发展。将地理信息纳入战略环境影响评价有助于建立欧盟所有成员国的基础数据框架，将生态进程及其更具活力的国土空间发展的相关规划标准整合在一起。

4.3政策工具

不同欧盟国家，绿色基础设施战略体现的形式不同。一些国家制定了国家或区域的战略政策，另一些国家将符合欧盟的绿色基础设施战略纳入不同的部门战略、政策、立法和金融工具之中。欧盟绿色基础设施战略的核心建议是要制定国家战略政策，主要包括设立区域规划委员会；实施注重娱乐和卫生健康的都市区空间规划（哥本哈根—斯卡内地区）；在城市规划中运用GIS，规划立法中制定标准，自下而上的方法驱动（芬兰城市规划方案）；将生态系统服务纳入空间规划（斯洛伐克的Tvarna地区）；将绿色区域作为城市发展综合战略中旅游发展有机组成（罗马尼亚的阿尔巴尤利亚）。

5 欧盟实施绿色基础设施的实施案例

在国土空间规划中要融入绿色基础设施规划并加以实施，如在规划条例里要求新的住宅区纳入一定比例的绿地。目前，已有一些关于绿色基础设施融入空间规划的地方案例，但还缺少国家尺度上的实践。西班牙巴斯克地区在空间规划中充分考虑了适应气候变化的绿色基础设施战略布局，制定了《巴斯克地区空间规划准则》。其空间规划将气候战略融合在一起，充分考虑自然资产保护和绿色基础设施建设，促进城市适应气候变化的可持续发展。

英国伦敦奥林匹克公园是在密集和复杂的城市地区实施绿色基础设施战略的典型案例。该项目有明确的标准框架和高水平的政治承诺，保障了有效实施绿色基础设施战略。建造奥林匹克公园，解决了该地区长久以来环境、经济和社会退化问题。该案例表明，规划确定生物多样性具体目标、生态学家参与规划和政府部门的承诺非常重要，直接影响到绿色基础设施的规划与实施。

瑞典马尔默市在2014年开始实施国土综合整治计划，引入了绿色空间系数，即城市建设用地需要用一定比例的绿色或蓝色空间来补偿地面硬化空间，评估这些绿色空间对噪音和空气污染的减少和水净化程度。绿色空间系数在0-1.0之间，居住区的设计标准是任何住宅庭院或绿色空间的绿色空间系数不得低于0.5。

低海拔沿海地区城市，由于气候变化而面临海平面上升，具有沿海风暴潮、海岸侵蚀和洪水的风险，蓝色和绿色空间能够对自然灾害进行缓冲。丹麦哥本哈根等城市出台了对于私人投资绿色设施的补偿机制，补充海岸植被以稳定海滩和沙丘，维护和恢复海岸地貌和生态系统。荷兰实施了三角洲计划，旨在确保洪水风险管理和淡水供应，制定新的洪水保护和空间适应标准，确保城市和农业的淡水。

6 对我国的启示

在2006-2012年，欧洲仅个别城市出现了绿色基础设施增长，我国主要城市在2012-2018年间绿地占比增长的也仅占一半左右。我国绿色空间占比大幅低于欧洲，绿色基础设施建设明显落后。在气候变化减缓和适应行动迫切需要的情况下，需要建设跨部门、与地方联合实施、多功能的绿色基础设施网络体系。

(1)现状调查与分析。对城市现有的绿色和蓝色空间进行调查和分析，可以确定绿色基础设施“热点”，准确提出需要增加保护或恢复的绿色基础设施网络的空间信息，考虑绿色基础设施适应类型、空间配置等，为决定在何处投资提供依据。

(2)多方参与。参与实施绿色基础设施建设的利益相关者必须有一个共同的战略愿景，决策者和规划者应就共同目标达成一致，确保规划、实施和维护绿色基础设施的过程得到协调。同时建立私营和公共投资机制，以及共同责任机制。

(3)运用地理信息系统方法。生态系统保护和恢复的规划与政策都包含着绿色基础设施网络的地理信息，运用地理信息系统方法可以优化绿色基础设施网络，并将其效益、联系、互补性和对不同部门的贡献最大化。

(4)将绿色基础设施战略与现有政策融合。将绿色基础设施纳入现有战略、政策和立法，通过使用现有政策和金融工具来实施绿色基础设施战略。

(5)创造性地思考。探索可以在屋顶或其他结构上面种植植被的方法，探索在农用地上增加绿篱，为野生动物提供栖息地和促进水的管理的可能性等。

(6)监测与评估。对土地覆盖／利用变化进行监测，识别建设用地快速扩张的城市化热点地区，评估绿色和蓝色空间动态变化，监测绿色基础设施是否占用耕地情况。基础设施、生物多样性和生态系统服务之间的关系是动态的，必须长期监测和评估绿色基础设施的变化，为制定有效和适应性的管理措施提供信息参考。

摘自:《国土资源情报》2021年10期

【来源：河北省自然资源厅_国际交流】